《关于加快废旧物资循环利用体系建设的指导意见》政策解读

来源：发改委  编辑部

党的十九届五中全会明确要求“加快构建废旧物资循环利用体系”，“十四五”规划《纲要》提出“加强废旧物品回收设施规划建设，完善城市废旧物品回收分拣体系”。近日，国家发展改革委会同商务部等部门联合印发《关于加快废旧物资循环利用体系建设的指导意见》（发改环资﹝2022﹞109号，以下简称《指导意见》），明确了未来一段时期做好我国废旧物资循环利用工作的发展目标和主要任务，确定了推进思路和工作措施。全面做好废旧物资循环利用体系建设，不仅可以提高资源利用效率，维护国家资源安全，提升城乡文明发展水平，而且对降低碳排放，实现碳达峰、碳中和目标具有支撑作用。

一、废旧物资循环利用可以显著降低碳排放强度

废旧物资是能源的“存储器”，回收利用废旧物资可以同步回收固化在产品材料中的能源和碳，通过再生利用、二手商品交易、再制造等不同层级的利用方式实现多维度降碳。钢铁、有色等高耗能产品的再生利用可以实现物质投入的减碳化，有效减少原材料开采、运输及生产加工过程等价值链上的碳排放。二手商品交易、再制造等利用形式可以延长产品使用寿命，将原材料制作产品过程中的碳排放持续固定在产品中，实现了产品功能和价值的保留。

绝大多数品种材料和产品的循环利用都具有明显的降碳效果。废钢是可多次循环使用的载能资源，以废钢为主要原料的电炉“短流程”炼钢工艺与以天然资源（铁矿石）为原料的高炉-转炉“长流程”工艺相比，缩短了工艺流程。再生铝加工避免了碳排放较高的电解环节。废铜能够被直接利用生产铜材，显著减少铜矿开采，缩短冶炼流程。经研究测算，每吨废钢代替天然铁矿石生产钢可减少二氧化碳排放约1.3-1.6吨；采用废铝代替原生资源生产铝每吨可减少二氧化碳排放约11吨；与利用原生资源生产铜相比，每利用1吨废铜可减少二氧化碳排放约2.5吨；对产品进行再制造可节省70-98%的新材料使用，可减少碳排放79%-99%；每一单闲置手机的二手交易，可以实现约25公斤的碳减排量。

二、我国废旧物资循环利用潜力巨大

我国目前处于工业化中后期和城镇化较快发展阶段，钢铁、有色等重点行业资源能源消费正在持续增长。2020年我国粗钢产量达到10.65亿吨，占全球粗钢总产量比重为56.7%。2020年我国十种常用有色金属冶炼产品产量超过6000万吨，占全球比重稳定在50%以上。随着经济社会发展，相关资源性产品产生量和社会蓄积量都将持续增加。据中国科学院研究课题组测算，我国2020年钢铁蓄积总量已经达到了100亿吨，人均7.1吨钢（欧美蓄积量达峰为人均8-10吨钢）。到2025年，我国钢铁蓄积量将达到120亿吨，废钢资源年产出量将达到2.7-3亿吨。2030年，我国钢铁蓄积量将达到132亿吨，废钢资源年产出量将达到3.2-3.5亿吨。届时，国内对铁矿石的依赖将显著降低，废钢资源将成为未来钢铁生产的重要原料，各类废旧资源将成为名副其实的“城市矿产”。

近年来，我国主要品种废旧物资回收总量逐步攀升。经研究测算，2019年废钢铁、废铜、废铝、废铅、废锌、废纸、废塑料、废橡胶、废玻璃等9种主要再生资源回收量达到3.24亿吨，同比增长7.1%，比2011年增长一倍。《指导意见》提出到2025年，9种主要再生资源循环利用量达到4.5亿吨，与利用原生资源相比，预计可降低碳排放约8亿吨。随着《指导意见》的贯彻落实，预计到2030年，9种主要再生资源回收量有望增长到5亿吨以上，碳减排量将达10亿吨以上。随着废旧物资循环利用体系的建设完善，预计到2060年，我国将初步形成社会资源供给主要由“城市矿产”循环利用提供的格局。

三、开展废旧物资循环利用是全球应对气候变化的普遍做法

从全球范围看，世界各国都将资源循环利用作为应对气候变化的重要手段。欧美发达国家高度重视社会类废旧物资，并不断完善政策规划，促进废旧物资回收体系发展。

不久前中国和美国在《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会（COP26）期间发表联合宣言，将可再生资源利用等循环经济关键领域纳入重要合作范畴。美国《零碳排放行动计划》（ZCAP）指出，通过可持续材料管理减少材料浪费是新绿色增长模式所需的关键组成部分之一。该行动计划要求建立国家可持续材料管理框架（SMM)。美国近两年陆续出台《推进美国回收系统国家框架（2019）》、《国家回收战略（2021）》，提出2030年将回收率提高到50%的国家回收目标，并致力于建立更具有韧性和成本优势的国家回收系统。

欧盟推出新版《循环经济行动计划》，从经济发展和促进就业等角度肯定再生资源利用的重要作用，提出要系统审视其对减缓和适应气候变化的影响。欧盟还在其《废物框架指令》中提出到2020年要实现家庭废物50%以及建筑和拆除废物70%的循环利用目标。德国在其《促进循环经济和确保合乎环境承受能力废弃物管理法》提出从2030年起各类废弃物的总循环利用率不低于60%，2035年起不低于65%。

日本在2021年初发布《2050年碳中和绿色增长战略》，提出到2050年实现资源产业的净零排放，将通过技术升级、设备改造、降低成本等方式进一步强化资源回收再利用。日本已经出台了4次《循环型社会形成推进基本计划》，制定了相应的资源生产率、循环利用率目标。

《指导意见》明确了我国废旧物资循环利用建设的关键节点：一是构建规范有序的回收网络体系，进一步提高废旧物资规范回收水平；二是提高加工利用环节技术装备水平，提高资源材料回收率，更大幅度的降低碳排放；三是结合实际推动废旧物资多元化利用，有序推动二手旧货、再制造产业发展，实现产品去碳化。《指导意见》的印发，将对完善我国废旧物资循环利用体系，助力实现碳达峰碳中和目标提供重要支撑。（作者：么新  清华苏州环境创新研究院副院长）